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内容

镜报: 川普对台措施会更优厚?

美国专家黎安友奉劝川普政府不要抱有幻想,中国永远不会拿「一中」作为交易。川普政府所预想的前提就错了,北京不会放弃台湾,无论谁掌权都不会改变。
 
美国总统川普2017年1月20日宣誓就职,就从就任首日起,就以签署行政命令方式宣布退出TPP,下令兴建美墨边境围墙,到了2月更签署禁令,禁止伊朗等七国的人民入境美国,掀起了一场人权风暴。这项禁令,引发各界的强烈质疑。在民众四起抗议后,川普虽放宽了禁令,准许已持有绿卡者入境。但美国华盛顿州西区联邦地方法官罗巴特在2月3自裁定全国暂缓执行禁令,川普要求司法部第二天提出紧急抗告,但上诉法院却驳回所请。这看来好像是美国内部三权分立相互制衡的例子,但外界观察,这应是川普的措施,不仅是引发外怨,但也让内部产生不满。

不仅如此,尚在进行中由川普执行的国际关系,像是他批判中国与日本操纵货币贬值、斥辱与澳洲难民协议是超蠢之事、接见第一位来访美国的英国首相文翠珊时戏言英美关系玩完等,都说明了他把朋友都会推向敌对的场面。

那么,在选前痛批中国,独钟台湾的川普,在就任后,还是对台措施会更优渥?凭心而论,现在还看不出走向。但是川普善变,却让外界可以掌握下他可能的转弯。譬如台湾资深媒体人杨艾璃曾在报上撰文说:一群心理学家分析川普的行为有精神异常现象,例如他经常在凌晨2、3点发推特,明显可见他的即兴性。东海大学教授邱师仪也说,要看懂川普,台湾莫用自我想像。因此,我们谨慎来看,川普上台后对两岸政策的推动,是否仍像他选前一样狂妄的作风?

川普2016大选前后对两岸、中国、及台湾的政治立场
一、2016年大选时,美国共和党对台湾支持的政治立场  川普胜选之后,第一位他身边的幕僚来台访问并会晤蔡英文的是叶望辉,叶曾经是2016年共和党党纲(Republican Platform 2016)起草国家安全部分的共同主席,他把列根时期对台湾的六项保证(Six Assurances)纳入党纲,包括:对台军售不设定限期;不为台海两岸做调人;不施加压力要求两岸谈判;未改变对台湾主权的长期立场;不计划修改《台湾关系法》;以及对台售武之前不会征询北京。

党纲中并强调任何关于台湾未来的议题,都要以和平、对话且获台湾民众同意的方式解决;如果中国方面违反此原则,美国将依《台湾关系法》协防台湾。同时也支援台湾参与世卫组织(WHO)、国际民航组织(ICAO)与其他国际多边组织。

即使不是川普的幕僚,像是乔治华盛顿大学中国问题专家沙特(Robert Sutter) 就曾经观察到,川普对台政策的变数比希拉莉当选更大。他是根据2016年共和党党纲表现出的对中强硬、对台支持,显示出川普政府准备改变对台政策的意向。

二、美国共和党对台湾支持的政治立场,是否等同当时川普的立场? 但是,曾担任过陈水扁副手的吕秀莲则有另一种精辟的见解,值得外界在解读川普对台政策会一面倒支持时的省思。她说:川普参选之初,美国共和党通过对台十分有利的党纲,并於蔡特热线后派前副总统切尼的国安顾问叶望辉来台访问。但是,叶望辉不等于川普,川普本人在竞选期间从未提过台湾,也鲜少谈到民主人权道德等价值理念。他为什么要对台湾送暖和仗义执言呢?

这也告诉台湾,没有川普亲口说出对台湾的支持,很难断定未来的川普政府一定会对台友好。更何况,在美国不管是共和党或民主党的党纲,过去很少见到它们能全部转化到未来的政策推动。基本上,美国政党的党纲一般来说「听听就好」,太严肃去看待,可能会带来更多的失落。

三、台湾的学者及专家怎么来看川普对两岸、中国、及台湾的政治立场  尽管如此,由於台湾对川普的了解不深,他的幕僚的友台态度是否可以顺利转移到川普的身上,恐怕也很难说得清楚。加上川普可能会继续对台湾视作棋子的看待,所以台湾在没能全部掳获川普的关注之前,仍然存在有危机。

曾经担任过马英九执政时期国安会秘书长的苏起就指出,川普的胜利是建立在当前美国社会严重的分裂情势上,它反映出美国对二战后的国际主义与全球化的反弹,他的施政势必以修补内政为主,台湾须好好研究美国的内政,因为川普的对外政策很大部分衍生自其内政的需求;此外,美中关系将进入新的磨合阶段,不论北韩、南海、东海、中东或乌克兰等国际争端出现时,美国对中施压,中国有可能就会把台湾扯进来。

马英九执政时期担任过国安局长的蔡得胜指出,台湾对川普的了解,可能是有史以来对美国总统候选人团队最陌生的一次,而川普对台湾的了解也很少,甚至可以说是陌生的;在美中关系或美国需要中国协助处理问题时,台湾必定浮上台面,而台湾问题甚至「不是一个议题」,而只是「一个筹码」。蔡得胜表示,川普讲的是利益,在利益至上的考量下,只要符合美国利益,都可谈,商人就是要谈出结果,在此前提下,川普的手段是可预料的,台湾有多少利益让美国关心台湾,「弃台论」会不会成为气候,都值得思考。

川普对两岸、及对台的战略思考
一、美国过去以复杂化的概念处理对华政策,现在川普开始趋向用简单化的逻辑  川普及其竞选团队到底对中国大陆、两岸、及台湾的战略思考会是如何?凭心而言,如果探讨它的战略思考,必须从美国在国民党政府撤退来台后的对华政策追溯说起,这当然是个极其复杂的问题,那不仅需面对一段很长期间的史实,而且还得区隔每任总统对政策处理的不同风格。不过,还是有些例子可用来说明当时政策运作的复杂性:譬如说自1949年以来,美国对台海两岸事务处理的立场,就经常可「时左时右」。在杜鲁门总统执政时期的1950年,当它政策偏袒到大陆时,竟然1月份可以在白宫及国务院重大政策发言时,宣称台湾是中国的一部分,但到了6月当韩战爆发时,它又可宣称台湾法律地位的未定论。又譬如说在尼克逊总统执政时期的1972年,当时它还与「中华民国」维持正常的外交关系时,它却可在中国大陆,与尚未建交的中华人民共和国却签署了一份具有官方性质的「上海公报」。再严肃的来说,当1972年美国在台北尚设有大使馆时,竟然也可在北京设置了官方的联络处,这种对国际法遵守的观念,可以说全以「模糊」来论。

但是就川普现在对中国大陆、两岸、及台湾的战略思考来说,却转型到是一个极其简单的问题,因为他所有的思考,就只为川普所谓的「美国国家利益」来服务。当拉拢中国大陆可以助益川普所谓的「美国国家利益」时,台湾对川普而言:是筹码效益用尽,甚至都可舍弃;但反过来说,当北京不愿因而迁就时,台北就因而受到川普及其竞选团队的垂青,特别是台湾在两岸之间仍具筹码功能之时。这样的逻辑在下面所举的例子里,可充分的说明。

二、川普处理台湾的例子:「特蔡通话」说起  颇能解读川普这样立场变迁逻辑的第一个例子是在2016年12月2日,蔡英文於台湾时间晚上11时(美东时间2日上午10时)与美国新任总统当选人唐纳川普,进行了一场的越洋电话谈话。

根据总统府网站的公布,蔡英文除了祝贺川普顺利当选之外,比较引发外界关注的是「两人简短对亚洲区域情势交换意见」。对于台美间的未来关系,蔡「期盼能强化双边的互动与联系,建立更紧密的合作关系」。蔡也向川普总统当选表达,「希望未来美方能持续支持台湾在国际议题上有更多参与及贡献的机会」。

这通电话前后大约10分钟的时间,在这样有限的时间里,谈的内容也必然有限。理论上,这通电话并没有触及实质的结论,甚至都没看到川普的回应与答复的内容,因此最多只能用「寒暄」二字可形容。

但电话上的「特蔡会」,却掀起了台海两岸与美中台三角这近几十年来罕见的风波,可能是下列两个原因:

第一,自1979年以来,台美之间这样高层通话的镜头,的确很难见到,所代表的「政治意义」,可能对台北来说,是深具意义,但对北京而言则是极具挑衅。 但实际上,在1979年之前,台北又能有多少次机会,让它的领导人与美国领导人能通上电话? 

第二,北京最不能接受是川普称蔡英文是「台湾总统」,这是官式上不适当的称呼,因为「台湾」只是地名,但川普刻意如此称呼,这不但凸显「一中一台」,而且推翻「一中原则」,直接挑战中共最后底线。

可是北京的反应却又非常简短,但非常强烈,短短一百多字外交部的声明,而且还是应记者要求而作的答复,是说:「我们敦促美国有关方面信守奉行一个中国政策、遵守中美三个联合公报原则的承诺,谨慎、妥善处理涉台问题」。国台办则在稍后回应,特别提醒「台湾方面的小动作不可能改变台湾是中国一部分的地位,也不可能改变国际社会普遍承认一个中国的格局」。两个部会的声明,可以明显感到,特蔡这通电话固是破坏了中美之间「一中原则」的承诺,但在国际社会它是不会改变「普遍承认一个中国」的格局。 
三、川普处理中国大陆的例子:「一中政策」的态度 再来说明川普对两岸战略思考的第二个例子,就是川普对北京「一中政策」的态度,明的来说,这看起来像是「挑战」,但在核心内容里,这却更像是项「买卖」。

川普在2016年12月11日播出的霍士新闻专访中说,和蔡英文通话这件事,「我不要中国指挥我」。听起来,他像是在维护他的尊严与美国的国格。但是下面一段话,却立即反映出他商人的性格,川普说:如果中国大陆没有在贸易或其他问题上让步,他不知道美国为什么还要遵循「一个中国」政策。这是不是在暗示:如果中国大陆在贸易或其他问题上会对他或美国作了让步,美国就会要遵循「一个中国」政策?事实上,他与蔡英文的通话、对「一个中国」的挑战,整个战略思考不就是:想运用台北这个筹码,在汇率、贸易出超等议题上向中国施压。要不然,他又何需说出:「除非我们和中国就包括贸易在内的事情达成协议,不然我不知道我们为何必须被『一个中国』政策束缚」。

说它是项「买卖」,也可以看一下这段说明:过去从未有一名美国总统或总统当选人像川普这样,把美国的一中政策如此直接拿出来,作为与中国讨价还价的筹码。美国有线电视新闻网(CNN)指出,这显示川普不怕激怒中国,有意迫使中方接受新协议,但不清楚他是否准备废除「一中」政策。

实际上,川普是否完全在挑战北京,外界的观察尚需有一段时间才能完全消化。像亚洲协会美中关系中心主任夏伟(Orville Schell)就认为,川普对中国的立场充满矛盾,先是与蔡英文通电话,仿若是赏北京一拳,而接着又提名布兰斯塔德出任驻中国大使,则无疑是向北京示好拥抱,「但现在我们又看到另一记重拳」。夏伟形容,川普的行为是令人「难以置信的挑衅」。

果然不出所料,川普2017年1月14日接受《华尔街日报》一个小时的专访,再度对延续美国历任政府的「一个中国」政策保留弹性,他并表示,在看到北京当局改善货币及贸易做法前,他不会承诺恪遵长期以来的「一中」政策。但川普也作了补充说明,「一切都可以磋商,包括『一个中国』(Everything is under negotiation including One China)」。

再稍后,是川普在2月8日致函习近平时,已表示期待中美双方合作发展「建设性关系」,白宫发言人斯派塞(Sean Spicer)对此表示,川普了解美中关系对美国很重要。而新任美国国务卿蒂勒森(Rex Tillerson)面对国会议员的提问时则表态,将继续维持「一中政策」,并表示「美国承认中华人民共和国是中国大陆唯一的合法政府,承认中方的对台立场,台湾是中国的一部分」,可以明显看出美国新政府对华政策至此已快成形,中美关系可望沿着原有的轨道继续推进。但是蒂勒森在8日同时书面回应时也指出,三项公报、台湾关系法与六项保证(Six Assurances)为美国对中国与对台湾的政策提供基础,美国应继续维持「一中政策」,并支持和平与双方都同意的台海结果。

另外一个例子是川普上任后虽然对大陆态度强硬,并打破十多年的惯例,未在农历年发文告向华人拜年。但川普女儿伊凡卡则在美国时间2月1日(农历初五)到中国驻美国大使馆贺年。台湾有媒体反映,伊凡卡出席中共大使馆春节活动,可说是经过精算的安排,透过出席一个非正式的外交场合,既符合她的身分,也透露出一个讯息,就是北京与美国第一家庭建立一定的关系与管道,这样的关系对于川普这位非典型的总统而言,比制度性的管道更重要,更有助於双方增进了解,避免因误判引发不可测的后果。

不过,针对川普宣称,正在与北京商讨「一个中国原则」,中国大陆外交部在北京时间2017年1月14日深夜发表严正声明,强调「一中原则」是中美关系的政治基础,是不可谈判的,台湾是中国的一部分,中华人民共和国政府是代表中国的唯一合法政府,任何人都无法改变。看起来,川普这套「谈判思维」,特别涉及到中国最敏感的主权与领土问题上,恐怕会有所触礁。而最后是否川普必须让步?以便中美关系仍能正常运作,台湾是「棋子」或是「筹码」的戏码将最后上演。

川普的思考,一旦形成政策,对台措施是否会更优厚?
至少在进入2017年之前,我们已经见到担任中国大陆国务院国务委员的杨洁篪,2016年12月9日已与川普国安顾问人选弗林(Michael Flynn)会面,这个行程也得到中国外交部证实;另方面,台湾「国安会」秘书长吴钊燮,也在12月初前往美国并访问纽约与华府,与川普阵营人士见面。形成两岸外交高层都有赴美求援,寻求与川普团队会面及沟通的情况。

但是,川普毕竟在那个时段尚未就任总统,他所有已经对两岸或台湾的叙述,都必须再经过他上任之后所推出的政策来验证。我们设若能假设几个川普可能会推动的政策走向,希望借此探讨一下美国下一任总统,对两岸关系的发展应是会有多大的影响。

一、川普如果舍弃「一个中国」政策立场,对两岸及台湾所造成的影响  川普在2016年12月11日播出的霍士新闻专访中曾说,如果中国大陆没有在贸易或其他问题上让步,他不知道美国为什么还要遵循「一个中国」政策。接着他再重提:「除非我们和中国就包括贸易在内的事情达成协议,不然我不知道我们为何必须被一个中国政策束缚」。

虽然这个「舍弃一中与否」的说法都有个前提:「如果中国大陆没有在贸易或其他问题上让步」或「除非我们和中国就包括贸易在内的事情达成协议」,但是一旦球到了中国大陆这一边,北京如果也是和川普一样,把民族尊严与国家国格挂在最前面,并拒绝在贸易或其他问题上向美国让步,那么川普会是如何走出处理善后的一步,就值得关注。实际上以中国目前对美外交的运作来看,它可以不甩南海裁决书的仲裁,也不配合美国呼吁朝鲜六方会谈的建议,在强大的内部民意的压力下,很有可能就把川普这个讨价还价的叫买,置於一旁予以冷处理。换过来说,万一川普不能为自己设下台阶,那么不再采取「一个中国」政策立场的美国,将会对两岸及台湾造成什么样的影响?这显然是个相当严重的强权冲突的问题。

曾经促成1972年尼克逊访问中国大陆,并签署「上海公报」的美国共和党大老基辛格,在2016年12月14日向华裔美人组织「百人会」(Committee of 100)演说时表示,他自己抱持希望、乐观且有信心,认为川普会坚守「一个中国」政策,避免与台湾开启外交或正式关系。基辛格指出:「新政府都还没上任,应再给这些议题一点时间。自1971年以来,每一位美国总统及两党都接受(一中政策)这个架构,只要(川普新政府)仔细考量这个架构,我不预期它会被推翻」。

不只共和党大老如此认为,在民主党执政时期曾经担任过美国在台协会理事主席,现为布鲁金斯研究所东亚研究中心主任的卜睿哲(Richard Bush),在2016年12月13日也发表一封「致川普的公开信」指出,在「一中政策」上与中国大陆进行谈判,将创造不确定性,把台湾置於险境。他说,不论美中关系现在面临什么的问题,背弃美中协议中有关台湾的部分,不会让在双方的贸易、北韩及南海等议题产生杠杆作用,反而更可能撼动整个关系架构,让北京再思考寻求和平统一的政策;更糟的状况是,台湾将连带受害。
卜睿哲还特别提醒川普:「一中政策」是美国自己采用并坚持,北京并没有强求。这个说法在过去在台湾比较少听到,一般人可能比较直觉的感到:如不是北京强追与要求,美国又怎会去迁就一中的问题?现在由担任过台湾事务的美国前官员说出口,说服力就会强很多。其实美版的「一中政策」就与北京的「一中原则」有很大程度的差别,所以美国在1972年之后就一直奉行不渝。

另一种是来自宾州Bucknell University in Pennsylvania一位华裔学者Zhiqun Zhu的看法。他说:川普在竞选时的承诺,包括要把工作机会带回美国,并指控中国操纵货币,同时对中国进口的产品要加征 45%关税。但是大家可能会不太注意到竞选言辞与现实之间往往有巨大差距。川普在长时间后,他可能会意识到美国的未来仍将牢固地绑到中国,如果没有中国的合作,他许多国内和外交政策的目标,从国际安全、创造就业机会,将很难实现。

台湾在这个问题上该是如何作为?基本上,台北当局目前为止是保持一种不矜喜、也不急躁的立场,是对自己权益有所保护。作者认为,川普会把「一中政策」当作交易手段,就不会把「一中」问题严肃看待,等惹火上身,他或可脱身,但台湾如果太趋於乐观或动作太过于积极,很可能最后是被牺性的筹码。

假设说,川普将来必须向现实屈服,他那套不切实际的幻想必须调整,他可能就会「发夹弯」来作改变,但那时候已经紧随他的台湾,也可以说弯就弯吗?恐怕北京届时已不会允许有空间给它了。

二、川普即使舍弃「一中政策」,台湾也不可能就成为「台湾国」?  谈到川普上任以后的美中台关系走向,美国哥伦比亚大学东亚研究所所长黎安友日前奉劝川普政府不要抱有幻想,中国永远不会拿「一中」作为交易:「川普已经麻烦缠身,或许暂时没有精力碰中国、台湾问题,但川普政府所预想的前提就错了,北京不会放弃台湾,无论谁掌权都不会改变。」

除去历史原因、爱国主义等等主观因素,黎安友认为地缘环境这项客观因素,才是真正让北京不可能让步的原因:「对中国来说,台湾最重要的是战略价值,所谓『不会沉没的航空母舰』,中国从军事安全角度出发,能不能控制「近海」很关键,而台湾是近海领域的一块地,只要别的国家利用台湾威胁大陆,大陆不会安全,这是地理的逻辑,是不可能动摇的。」

在他看来台湾是比较小的政治实体,美中都异常庞大,台湾经济需要依靠前两者,尤其是中国,因而在国际环境上非常脆弱,很容易受威胁:「虽然我很同情台湾,但统一是迟早的事,只是取决於何种形式,可能是联邦、邦联、一个中华等等。」

黎安友表示,尽管台湾是个政治实体,但与台湾建交的国家并未把她看作「台湾国」,而是「中华民国」,没有外交关系的国家则把她视为「中国的一部分」,国际上并没有「台湾国」存在,「川普可能还不理解为什么自1972年以来,所有总统都在维持『一中政策』而非打破?」
 
编注:本文由香港《镜报》供稿。
 

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