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对川普外交与安全施政六点观察

川普政府执政一年来在外交与安全领域呈现的六个特点,已对美国与其他大国之间的双边关系、区域性国家关系以及全球地缘政治、贸易格局与地区安全态势产生了连续冲击,引起了一些重大的变化,也直接影响到中美关系的走向。可以预料,在新的一年里,川普政府推行其外交与安全政策的上述特点还会持续,对保持中美关系健康、稳定地向前发展将会继续造成怎样的影响,需要予以高度重视和有效应对。
 
川普政府上台执政一年将至。过去一年里,美国经济前景进一步向好,但川普在国内施政上却备受争议,反对声浪此起彼伏。其竞选班子某些核心成员接连受「通俄门」事件调查,严重影响了新政府执政团队的人事运作,川普本人也承受了巨大政治压力。「禁穆令」一宣布,其执行力便遭联邦地方法院的狙击;对医保、减税等过往政策的改变,也引起了国内各族群、阶层的不同反响,相关法案在争议和反对声中艰难通过;低民意支持率、接连不断的枪击案和主流媒体的与之作对,使川普政府在内政上陷入事事都须「闯关」的处境;新年伊始记者迈克·沃夫出版的新书《火与怒》(Fire and Fury)又让他坐立不安。然而,在对外事务上,川普政府似乎有条不紊地在推进外交与安全议题,其政策理念和战略架构已大体形成,呈现出与上几届美国政府不同的特点和趋向,值得重视。

一、信奉「有原则的现实主义」世界观
川普称自己是一个「有原则的现实主义者」,崇拜二十世纪80年代当政的罗奈尔得·雷根总统和二战期间美国的「战争英雄」乔治·巴顿将军,在思想理念上与传统右翼共和党保守派属於同一阵营,信奉「以实力谋和平」--和平基於实力、实力决定一切、开战必须取胜。他与一般保守的共和党政治家不同在於,执政理念上明确提出「美国优先」、「美国再次伟大」的原则与目标的口号,看似有回归「孤立主义」的倾向,实则不然。他强调的「美国优先」,并不是要放弃而是要首先通过增强美国的经济和军事实力,才能重建已受损的美国对世界事务的领导权或主导权。

「商场如战场」。虽然川普参加总统选举前从未涉足过政坛,也无从政经验,但长期从商的经历塑造了川普的思维方式以及显示出其执政的个人印记。他对这个世界的看法是,反对注重「软实力」与「多边主义」的自由派理念,不屑於那些已不符美国利益的二战后国际机构体制。去年5月30日,白宫国家安全顾问麦克马斯特与总统经济委员会主任科恩在《华尔街日报》(America First Doesn't Mean America Alone)共同撰文写道,川普总统清醒地认识到,「世界不是一个『全球共同体』而是各国、各个非政府行为体和企业参与和竞争以从中渔利的角斗场。我们没有否认国际事务的这一本性,而是直面这种本性。」在川普看来,国际事务就是一个角斗的赛场,本质是国家之间实力、利益和安全的竞争,美国正在参与的是一场全球竞争、大国竞争和维持美国世界超强地位的经济和军事实力的竞争。因此,美国优先、经济与军事实力竞争以及大国竞争,是川普政府外交与安全战略政策思维的基本出发点,把「战略竞争」一词作为首份《国家安全战略报告》的核心用词也就不足为怪了。

二、经济安全就是国家安全
去年12月18日,川普政府公布首份《美国国家安全战略报告》(National Security Strategy of the United States of America),有一个与前届政府国家安全战略报告不同之处是,确立了经济实力与国家安全之间的依存关系,经济繁荣是国家安全不可或缺的组成部分,强调「经济安全就是国家安全」,经济繁荣与国家安全相互关联、不可分割。基於这一认识,川普政府在这份战略报告中把外国对美国实施的不公平贸易和投资行为定义为「经济侵略」,声称要采取有力措施加以阻止和回击。报告还提出了「国家安全创新基础」概念,涉及从学术界到科技公司,显示其高度重视对美国智慧财产权的保护。在川普出访期间举行的记者会上,他回答提问时几乎都是从贸易问题谈起,称「纠正贸易不平衡」是他的「首要关切」,反复强调「公平且互惠」贸易。

从过去一年里川普政府采取的一系列举动看,在国际贸易、全球气候和移民问题上,它强调「美国优先」、一上台就退出《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)、后来又退出《巴黎气候协定》(PCA),以及威胁退出《北美自由贸易协定》(NAFTA)等等,这些并不意味?在把美国带入「自我孤立」的状态,而是如其《国家安全战略报告》中所强调的,美国「将始终捍卫自己的利益」,坚持在贸易、投资和市场开放上必须遵循「公平、互惠和对等」原则,通过贸易、投资领域的重新谈判和双边达成的协议重塑国际贸易和投资关系,对有违美国利益的贸易对象国和多边贸易体系,必要时就采取单边行动。现有的国际经贸体制和规则应有助於为美国创造更多就业岗位和福利收益、保护美国的智慧财产权和创新,回归其初创时的原则。否则,美国将会退出或另起炉灶。可见,日后川普政府在贸易、投资和智慧财产权等议题上的强硬姿态和立场不会改变,甚至有可能采取更多的单边行动。

三、强调军事实力和赢得战争
竞选期间,川普就承诺要增加国防开支、扩充军备,使美海军舰只增至350艘。他不仅任命了一批现任和前任军方将领出任政府中的关键职位,并且将其扩充军力的构想付诸实施。上台执政后的去年3月便公布2018财年预算草案,将美国防开支增至7000亿美元,创下历史最高纪录。2月27日川普为其增加军费解释称,「我们必须开始再次赢得战争」,为五角大楼提供巨额资金就是要重建美军战斗力以「赢得战争」。此前,他在接受路透社采访时称,《第三阶段削减进攻性战略武器条约》是一个「一边倒的」和「糟糕的」协议,「如果各国要拥有核武器,美国就要独占鳌头」。3月2日,他参加最新型航母「吉罗德·福特」号正式下水服役仪式时说,「类似这样的战斗力没有什么东西能与之抗衡。」 川普还把更多的军事行动权包括何时实施「航行与飞越自由」计划的行动交给五角大楼来决定,放松了奥巴马执政时期对军方施加的约束。

去年4月6日,川普下令美军对叙利亚空军基地发动导弹攻击,称关乎美国国家安全利益,目的是阻止化武扩散和利用。这是美国第一次直接攻击叙利亚政府军,也是川普上台后采取的首次对外军事行动。4月14日,他又批准美军对阿富汗「伊斯兰国」恐怖武装组织投掷「炸弹之母」。针对朝鲜去年接连进行的核爆与洲际弹道导弹试射,川普多次在推特上发出朝鲜将被「彻底摧毁」、「被战争所吞噬」、「将是朝鲜最悲惨的一天」的威胁言辞,并在朝鲜半岛附近海域部署有史以来最大规模的3个航母战斗群。就朝鲜领导人新年贺词中的言辞,川普回应称,「我也有核按钮,更大也更强,而且我的按钮是可以使用的!」从这些迹象看,注重军事实力,加快扩充军备,不改变「不首先使用核武」立场,必要时动武和用军事战争手段解决问题,更新完善核武库,扩大全球和地区反导防御系统部署,甚至不惜准备打一场「有限核战」,似乎是川普政府执政的一个基本态势。

四、以欧亚大陆及海洋边缘为其战略重点
川普政府执政近一年来,强化了美国与处于欧亚大陆东西两端海洋国家日本和英国的战略同盟关系。去年5月川普出访中东和参加北约峰会,赴德国出席G20峰会和宣布对阿富汗实施新战略后,11月又出访亚太5国并参加亚太经合组织领导人非正式会议,提出「自由而开放的印度洋-太平洋」战略概念,支持安倍的「钻石构想」,组建美日澳印「四国联盟」。3月川普政府宣布对朝鲜奉行的「战略忍耐」时代已告结束,12月又宣布要将美国驻以色列大使馆迁往耶路撒冷。在其首份《国家安全战略报告》阐释「四个支柱」后的「区域战略」中,把印太、欧洲、中东以及南亚和中亚地区按序置於前列,而将拉美和非洲放在最后。

上述事态和举措表明,川普政府的全球新战略是基於「现实主义」的外交与军事理念,依托地缘政治和海权学说,以海洋为中心,从海洋边缘地带的数个关键区域为重点,保持和实施对欧亚大陆事态、格局的影响力与控制力。这似乎正在改变人们以往对冷战时代和冷战后时代美国全球战略的重点是在欧洲还是东移至亚太的传统分析与判断的认知框架。此外,增强美国在国际网路空间的竞争力和抢占制胜优势,也是其全球战略的一个重点。

五、采取「以结果为导向」的做法
去年9月在第72届联合国大会演讲中,川普总统阐述美国政策时称,他领导下的美国「将以结果为导向,而不是意识形态」。去年3月,国务卿蒂勒森在其首度出访亚太地区期间就明确表示,川普政府将采取「以结果为导向」的做法,建立「以结果为导向的关系」(results-oriented relationship)。美国商务部长罗斯在谈论美国对外贸易逆差问题时多次强调要取得「切实的结果」,10月下旬他在纽约经济俱乐部演讲时又称,美国在解决贸易争端上寻求「立竿见影的效果」。

一些美国学者和媒体评论认为,川普是一个「擅长交易的总统」。美国国际政治学家大卫·伊格内修斯在去年10月《纽约时报》网站上刊文分析川普个性和行为方式时写道,他「反传统」、「反常规」、「能高度容忍风险」,「让对手失去平衡,从而为谈判打开空间」。因此,受其个性和理念影响,自川普当政以来,在处理双边关系、贸易争端和安全等问题上,其策略风格明显不同於前几届政府,表现在以「美国优先」、维护「美国利益」为原则和目标,不谈宏观愿景,也不受现有体制或多边框架束缚,直入议题本身,采取的是「把所有问题和选项摊在桌面上」,直接表明立场,要么做笔交易,要么进行威胁施压,甚至采取单方面退出或单边制裁等手段, 以实现其政策目标。英国埃克塞特大学国际关系学教授道格·斯托克斯分析认为,川普外交是一种「成本-效益双边主义」(cost-benefits bilateralism)。

六、以电话、推特为其外交与安全重要工具
相比前几任总统主要通过互访、多边外交场合与外国元首举行会晤和交往不同,运用电话、推特短文是川普执政的一个特点。他上任一年来,先后与中、俄、日、英、德、法等主要大国和印度、土耳其、埃及、以色列等地区国家领导人多次通电话,就双边关系、反恐、朝鲜核导试验、叙利亚问题等交换意见。白宫发言人肖恩·斯派塞辞职前曾对记者表示,川普与外国领导人有过约100次通话,担任总统前后分别有40次和60次。去年11月,总统国家安全顾问麦克马斯特也说,川普总统自上任以来给「印太地区领导人打过43通电话」。川普改变以往总统做法,在与外国元首之间频繁运用「电话外交」,意在向世界显示他亲临一线、直接沟通、主导?美国外交,也符合他喜好建立私人关系、自我表现的个人风格。

另据推特网站去年9月18-19日有关使用个人帐户发推文量前十位的国家领导人排行榜中,川普超过印度总理莫迪、日本首相安倍、法国总统马克龙、以色列总理内坦尼亚胡、土耳其总统埃尔多安和韩国总统文在寅等,名列第一。川普通过推特短文,发挥了作为其申明政策主张、回应媒体批评、抨击政治对手以及争取支持者等作用。同时,他的推文言辞与实际行动之间存在的差距,也在国际上造成了对其政策和行为的「不确定性」和「不可预测」感。对此,美国媒体报导称,川普本人对「这种灵活性感到骄傲」,「也喜欢表现得不可预测」。

川普政府执政一年来在外交与安全领域呈现的六个特点,已对美国与其他大国之间的双边关系、区域性国家关系以及全球地缘政治、贸易格局与地区安全态势产生了连续冲击,引起了一些重大的变化,也直接影响到中美关系的走向。去年通过中美元首互访、四个高级别对话以及在相关领域的协商合作,两国关系目前相对比较平稳。可以预料,在新的一年里,川普政府推行其外交与安全政策的上述特点还会持续,对保持中美关系健康、稳定地向前发展将会继续造成怎样的影响,需要予以高度重视和有效应对。

编注:本文由香港《镜报》供稿。
 

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