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中国学者张雪忠给中国“两会”代表的公开信全文

来源: 大中报 李子
编注:由于北京的封锁,大中报无法向张雪忠先生核实此信是否出自他的手笔。大中报以为,无论作者是谁,这封信值得与读者分享。

尽早启动国民制宪程序,努力实现政治和平转型
—致即将出席十三届全国人大三次会议的全体代表

尊敬的各位代表:
你们好,

我叫张雪忠,是一位居住在上海的普通中国公民。当你们於2020年5月22日出席十三届全国人大三次会议时,此次新冠疫情可能还不会结束,我希望你们能采取必要的防护措施,并祝愿你们平安健康,就像我祝福所有在疫情期间需要外出工作或学习的人一样。

虽然我不认识你们,但知道你们中的很多人,都在各自的工作中取得了傑出的成绩,所以我非常敬佩你们。不过,对你们个人业绩的敬佩,并不等於我承认你们作为中国人民之代表的正当性。基於以下两点主要的理由,我不认为你们是中国人民的正当代表,也不认为全国人民代表大会是一个正当的代议机构:

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第一,你们并不是中国人民自由选举产生的代表(代议者)。现代政治代议制是以国民主权原则为基础的。虽然组成全国性代议机构的代表们在行使职权时,也就是在进行审议和决策时,应该具有一定的相对於选民的独立性,但他们的代议职权必须是源於国民的授予和委託,因此必须经由定期的、自由的和有竞争的选举而产生。但你们的代表身份,并不是经过公正的选举而获得的。实际上,我们的国家还不存在这样的选举。

另外,真正的代议机构在製定公共决策时,必须经过必要的辩论程序。这不但有助於明了相关立法和政策的利弊得失,从而提高公共决策的水準,而且还可保障国民对决策过程和内容的知情权。但这麽多年来,人们从来没有看到你们就政策问题进行过辩论,你们在开会时的表现,更像是一台台只知道举手的机器,而不是严肃尽职的代议者。

第二,现行“宪法”是全国人大产生和行使职权的依据,但它本身却根本不是一部真正的宪法。现代宪法是落实国民主权的法律文件。一方面,国民主权意味著全体国民是一国之内最高政治权力的享有者,另一方面,数量众多且分散居住的国民,事实上又不可能亲自和直接进行国家治理,因而需要创设代议制政府和选任政府官员来进行日常的治理工作。正是这种主权与治权相分离的状态,使得宪法成为一种必要之物:全体国民制定一部成文的宪法,用来创设、限制、规範和约束政府机构及其权力,然後再依照宪法规定的程序来选任、监督和控制政府官员。



宪法应是全体国民政治意志的产物,是国民政治意志的书面化和固定化。当作为主权者的全体国民无法直接在场时,它代替全体国民君临和梭巡於共同体的政治领域,以其至高无上的法律权威,俯视、督导和警示著一切公共机构和公务人员,以促使後者须臾不可忘却自身的职责,不可滥用手中的权力。

既然宪法应该体现全体国民的政治意志,它的製定和修改就必须包含国民参与的环节,并且是决定性的和权威性的环节。这种参与可以是直接的,比如,以全民公投来决定一部宪法草案或一项宪法修正案能否生效;也可以是间接的,比如,由全体国民出於製定或修改宪法之目的,选出一个特别的製宪会议,并授权後者直接製定或修改宪法。这里的关键是,不能由宪法所创设的政府机构(包括立法机构),成为製定或修改宪法的权威机构。也就是说,制定宪法的权力(制宪权)和宪法创设的权力(宪定权)必须要有所区隔,否则,宪法就无法起到限制、规範和约束政府权力(宪定权)的作用。

但是,我国现行“宪法”的製定,并未包含国民参与的程序。最初制定它的全国人民代表大会,并不是由全体国民自由选举产生的,因而并不是一个可以贯彻全体国民政治意志的正当的代表机构。而且,全国人大也不是一个特别的製宪机构,而是依照宪法规定产生和行使权力的宪定机构,由此便出现了一个荒诞的恶性循环:一方面,全国人大是一个日常的、普通的立法机构(政府分支机构之一),它的产生和运行必须受到宪法的规範;另一方面,它又是宪法的创制者,可以自行製定和修改宪法。这样一来,全国人大既是由宪法创造的,又是创造宪法的,就好比一个人同时是另一个人的父亲和儿子!况且,宪法本来是全体国民用来约束在一切政府机构(包括立法机构)的,但如果普通的立法机构可以自行製定和修改宪法,这样的约束作用就完全丧失了。



另外,现行“宪法”一方面规定“一切权力属於人民”,另一方面又规定了单个政党的永久领导地位,这也是自相矛盾的:如果一切权力属於人民,人民就没有义务必须接受某个政党的领导;而如果人民必须接受某个政党的领导,就谈不上一切权力属於人民。在一切权力之上的领导权,就像是一块比最大的石头还大的石头,简直是一种十足的荒谬。

如果不考虑英国克伦威尔统治时期的《政府协约》和美国各州宪法的话,美国联邦宪法是人类历史上第一部正式的现代成文宪法。随著这部宪法的成功实施,越来越多的人开始认识到宪法限制政府权力和保障公民权利的作用,不少国家也开始效仿美国的做法,基於类似的政治原则制定本国的宪法,确立本国的宪政体制。

在这一过程中,“宪法”逐渐成为一个极富正面意味的用语,连那些完全不认同现代政治原则(这些政治原则与现代宪法概念是不可分离的)的政权,也开始炮製被称为“宪法”的文件。首先这样做的是一些专制君主国(比如十九世纪的普鲁士):君主以最高主权者的身份,将一部体现君主意志的“宪法”恩赐给国民。後来,一些由单个政党垄断全部政治权力的国家也这样做(比如以前的苏联和现在的朝鲜):执政党将一部体现本党意志的“宪法”强加於国民,并在“宪法”中规定自身的永久执政地位。这些东西在专业的宪法学上被称为“伪宪法”,因为它们只是将与现代宪法格格不入的专制政体,用“宪法”这一用语掩饰一下而已。



不幸的是,我们国家的现行“宪法”就是一部伪宪法。宪法应是不直接进行治理的全体国民政治意志的体现,而不是某个君主或某个政党意志的体现。宪法的基本功能之一,就是保障国家政权的持续生产和更替,就是为日常的政治竞争和政策形成,提供明确而稳定的原则和製度框架,从而使得和平的国内政治竞争成为可能,并实现共同体政治生活的文明化。

宪法是对政治活动进行法律化的一种手段。它的作用不是消除政治活动,而是要规範政治活动,并使各种政治分歧和争议,可以在各方都认可的原则和框架下得到解决或处理,由此便可实行基於说理的治理( government by discussion)。在宪法框架下,人们不再将武力作为夺取政权的手段,失败的一方不但不会被消灭,而且还有在未来赢回来的机会。宪法为政治争端的解决所提供的原则和框架,使得各种信念和利益的追求者,都能从中体会到某种共同感和归属感,因此有助於维繫政治共同体的统一性,并不断强化整个社会的团结与和谐。

要做到这一点,宪法对执政权力的约束,必须是周密而全面的(complete and comprehensive),也就是必须规範执政权产生、运行和更替的全过程。假如一位君主或一个政党,可以将一部“宪法”强加给一个国家,并利用“宪法”永久地垄断政治权力,那就意味著他们在宪法制定之前便已经掌握了政权,也必然掌握了一支有组织的武装力量。但这样一来,他们在“宪法”制定之後的统治,其实就不是基於“宪法”,而只是基於武力。这样的“宪法”根本不可能对权力进行周密而全面的约束,反而只会是掌权者利用、忽视、轻蔑和任意改动的对象。这样的“宪法”,当然只是一部虚假的宪法,或者说是一部伪宪法。



各位代表,正如你们不是人民的真正代表一样,现行“宪法”也不是一部真正的宪法。它不是中国人民用来创设和规範政府权力的根本法,而只是执政党用来组建和运行自身政权的操作手册。我们不妨来做一个思想实验。假如美国的共和党与军队合作,废除联邦宪法和民主体制,建立由军队和警察支持的、不允许任何政治竞争的一党政权:(1)这个政权完全可以通过不断颁布特别政令施行统治;(2 )但出於效率和便利考虑,它也可以製定一份《共和党永久政权组建和运行规程》;(3)为了让政权显得像个现代政权,它也可以给这份规程取名《美利坚人民共和国宪法》。但有谁能够否认,这部所谓的“宪法”和被废除的美国联邦宪法,是根本不同的两种东西呢?

一个国家不可能通过一部伪宪法,来实现政治体制和社会治理的现代化。一个政治现代化的国家,是公民权利得到可靠保障的国家。但在我们的国家,人们不但被剥夺了政治参与权利,不能自由选举各级政府官员,而且连财产权和人身权也缺乏有效的保障。比如,原本完全合法的私人住宅小区,仅仅因为政府出台了新的规划方案,一夜之间就变成了必须强制拆除的违法建築;公权机关可以用扫黑除恶的名义,随意侵吞企业的合法财产;有些地方,政府甚至还强行而野蛮地剷除人们祖先的坟墓,或是拆除合法建造的教堂上的十字架……再比如,既然法律规定的上访製度,那麽上访就应该是公民的一项权利,但实际情况是,各地政府经常会委派截访者去限制访民的人身自由;这些年来,因为在网上发表言论而被传唤、被拘留和被判刑的人,也是越来越多;在不少所谓“敏感”案件中,当事人不但被因言加罪,而且连正常委託律师辩护和获得公开审判的权利都不能保障……



当公民权利不能通过一部真宪法得到落实,政府权力不能通过一部真宪法得到约束时,民生也不可能得到政府的重视。虽然政府已给国民施加超高的税费负担,但由此带来的财政收入,却要优先满足各级官员的需要,并被他们以各种明目、途径和手段归入私囊。在正常国家,政府预算中的社会福利开支,都是优先用在有经济困难的民众身上,而在我们国家,却是优先用在有权有势的人身上。在很多地方,公务人员的工资,本来就是企业职工的好几倍,平时还要享受比後者更优厚的福利,退休後领取的退休金也是後者的好几倍。各级政府令人触目惊心的腐败和浪费,就更不用说了。整个官僚系统和公务员队伍,已不像是服务於国民的公僕,更像是无底线地吞噬社会财富的怪兽。

这次新冠疫情的爆发,给各国民众的生活造成了很大的衝击,也带来了很大的困难,人们大都没有事先做好心理和财务上的準备。在这种情况下,从各级财政中匀出一些钱发给民众,帮助大家度过难关,是很多国家民选政府的普遍做法。但在我们国家,整天高喊“执政为民”的政府,却恰恰不愿这样做。为什麽会这样?因为让各级政府、各种衙门将到手的肥肉拿出来,实在是太难了。相对而言,忽视民众的需要和诉求更为容易,因为各级政府官员都不是民众选举出来的,都不需要谋求民众的授权。民权没有落实,民生却可以得到政府的重视,这样的情况古今中外都是从未见过的。

由於尚未通过一部真正的宪法建立现代政治体制,中国的社会治理仍处於极为落後的状态。政府官员的普遍贪腐、司法公正的普遍缺失、自然环境的普遍恶化、食品、药品及疫苗安全事故的反复出现、物价相对於居民收入的过快上涨,社会保障领域的亏空与失信、企业经营日趋艰难,以及包括高校毕业生在内的城乡居民就业日益困难等诸多问题,无一不在严重削弱国民的幸福感与安全感,并使大家对未来普遍感到迷茫与焦虑。在我看来,造成这些危机的根本原因,就是权力被少数人垄断的政治体制。在这种前现代的体制下,公务人员的权力缺乏最起码的限制与约束,这就使得他们一方面为了自身私利而大肆滥用权力,一方面又疏於履行事关公众切身利益乃至生命安全的职责,官员的普遍贪腐和社会治理的溃败,因此也就成为不可避免的结果。



此次疫情的爆发与蔓延,就很能说明问题。在应对公共健康危机时,充分而及时的信息公开,可以帮助公众作出安全、合理的行为选择和生活安排,因而对防止危机的升级是极其关键的。但是,合理应对危机的信息公开逻辑,和前现代政体的社会管控逻辑,又是截然对立和互不相容的。从已有的公开报导来看,武汉地方政府不但在很长时间里对公众隐瞒疫情,而且还严厉压制披露疫情信息的公民。外事机构自2020年1月3日起便开始向美国政府频繁通报疫情,但疾控部门却没有同时向本国民众进行通报:对本国民众生命安全如此不负责任的态度,可谓是举世罕见!

另一方面,在已知的最早病例出现後的很长时间里,几乎没有独立的专业媒体对疫情进行调查和报导,也没有医学专业人员向公众提供独立的专业意见,更看不到社会公益组织在其中发挥作用。这绝不是说,中国没有好的记者、好的医生或热爱公益的公民;而只能说明,政府对社会与民众长期的严密管控,几乎已完全摧毁了中国社会的组织和自救能力。武汉方面在封城前22天,还在查处公开疫情的市民(其中就包括已不幸离世的李文亮医生),可见政府对社会的压制是何等的严密与专横。



疫情在武汉爆发後,当地政府在应对疫情方面的低效、无能和颟顸也是举世瞩目。在武汉“封城”後,大量的疑似患者不能得到及时的检测和有效隔离,大量的实际感染者不能得到及时的治疗。当一线医务人员冒著巨大的风险与疫病鬥争时,平时卖力吹嘘自身政绩的各级政府,竟不能给他们提供最起码的後勤保障。疫情持续期间,各地政府以邻为壑的割据式“自保”动作和相互截取对方物资的行径;各地大量发生的侵犯人权事件;以及遍布疫区的无数人道主义灾难,则充分錶明:过去七十年,无论是在国家构建方面,还是在社会治理方面,都是一场彻头彻尾的失败。

当前的中国,亟需以包含国民主权、社会自治、政党竞争、分权制衡、司法独立、新闻自由等政治原则的现代政体,取代当前极其落後和不公正的前现代政体,以落实民权,保障民生,并实现国家政治的和平转型和社会治理的现代化。这就意味著,必须要以一部体现全体国民政治意志的真宪法,来取代现行的伪宪法。

各位代表,虽然我基於自身的政治信念,无法认同你们身为人民代表的正当性,但我亦认为,你们已经组成了一个事实上的国家权力机构,因而完全可以启动国民制宪程序,为中国的政治转型及现代化作出重大的、历史性的贡献。在此,我谨以中国公民之一员的身份,向你们提出如下几点建议:



(一)虽然全国人大作为一个常规的、普通的立法机构是不正当的,但它可以将自身转化为一个启动国家政治转型的特别机构,且该特别机构的主要工作,是製定选举规则和任命中立、公正的选举委员会,并委任该委员会组织自由、普遍和直接的选举,以产生新的全国性的代议机构。该代议机构为过渡时期的最高权力机构(以下称“最高过渡权力机构”)。

(二)最高过渡权力机构有权组建过渡时期的最高行政机构,并任命该机构的官员,同时有权对各级司法机构进行必要的改革。

(三)最高过渡权力机构有权颁布必要的法令,完成各级地方代议机构的选举,并产生各级地方行政机构。

(四)最高过渡权力机构一经产生,即应尽快创立具有广泛代表性的宪法起草委员会,并委任该委员会起草一部合乎现代政治原则的宪法草案。宪法草案起草完毕後,应交由最高过渡机构进行表决,若表决未通过,则应发回宪法起草委员会进行修改;若表决通过,则应付诸国民投票,并於投票通过後予以实施。

(五)为给最高过渡权力机构的选举创造条件,作为特别机构的全国人大应作出决议,立即释放全部政治犯和良心犯。

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(六)为给最高过渡权力机构的选举创造条件,作为特别机构的全国人大应作出决议,立即开放党禁、报禁,容许人民自由结社和自由创办、经营新闻媒体。

(七)为给最高过渡权力机构的选举创造条件,作为特别机构的全国人大应作出决议,规定任何政党均不得再享有国家公务机构的地位,任何政党成员均不得再享有国家公务人员的待遇。

(八)最高过渡权力机构首次集会时,作为特别机构的全国人大即告解散。依新宪法产生的全国代议机构首次集会时,最高过渡权力机构即告解散。

各位代表,当你们於本月22日开始开会时,你们可以像以往一样走走过场,像以往一样成为只知道举手的道具。但你们也可以选择正视我们国家的种种积弊和危机,肩负起一项重大的历史责任,为自己的国家开创一个新的政治局面,让自己的国家有一个更美好的未来。如果你们选择这样做,你们就不会像以前各届不负责任的人大代表一样,迟早将全然湮没於历史的长河之中,而是将作为中国宪政体制的伟大开创者而永载史册:你们的名字将被後人永久铭记,你们的功绩将被後人永久感戴。



全体国民,而不是某一个人或某一部分人,才是製宪权的享有者,这一道理是世所公认的。但任何一个人或一部分人,若是对本国的宪制安排有著自己的思考与构想,都可以通过自认为适当的方式,提交给全体国民加以考虑和参照。个体公民在製宪事务上的建议权,不但不会侵害全体国民的製宪权,反而更有利於製宪权的行使与实现。基於这一考虑,我将自己编撰的《中华统一共和国宪法草案》(学者建议稿),作为这封信的附件一併提交,以供可能的参考之用,同时对草案的内容略作如下说明(如有需要,我还可提供更为详细的条文释义):

(1)《中华统一共和国宪法草案》简称“一八宪草”,除序言外,分为“基本权利”、“国会”、“总统”、“法院”、“宪法审判委员会”、“选举管理”、“地方自治”、“宪法的施行与修改”、“其他规定”和“过渡条款”等10章,共计133条。草案在充分考虑本国各方面实际情况的基础上,博采各国、各地区宪法理论与实践之长,以期既尽量尊重和适应本国的现实,又努力确保草案本身的合理与完善。

(2)草案在贯彻民主、法治、分权等各项现代政治原则的前提下,尽可能尊重和迁就既有的规则、惯例和行政区划,以避免人们必须同时接受和适应太多陌生的东西。如果既有的一些技术性安排尚不够妥善和合理,可以等到新宪法的运作趋於稳定後,再在一个相对成熟的宪政框架下从容地加以改进。



(3)草案采用“中华统一共和国”之国号(可英译为United Republic of China),是因为“统一”一词,既能顾及国家主体部分一直实行单一制的事实,又能容纳不同地区的不同情形,特别是它们与中央政府之间在关係及权限上的差别。在由多个原本独立的政治实体组成一个新国家的情况下,采用联邦制是较为恰当的选择;而在一个原本实行单一制的国家,贸然采用联邦制,则很可能导致中央与地方关係的失调,甚至有可能引发难以预料的政治动盪。在後一种情况下,更稳妥的选择是在延续单一制的同时,著力强化和扩展地方自治。

从各国宪法实践来看,联邦制和单一制之间的区别已有相对化之趋势:在联邦制国家出现了中央权威加强的态势,在单一制国家则出现了地方自治扩展的态势,两者之间的差别已越来越小。这一趋势的内在动力和政治原理是:在一个民主与法治的宪政框架下,各种政府权限的分配会通过不断的调整而渐趋合理,因而使得不同的权限逐渐分属於最适合行使它们的层级和机构。法国宪法第72条第2款的表述,很好地体现了这一原理:“对那些在其层次能以最佳方式行使权力的所有事项,地方组织得自行作出决策。”

(4)关於总统制和议会内阁制孰优孰劣的问题,目前尚无能为人们普遍接受的研究结论。从各国的政治实践来看,不同的国家大都是根据自身的历史传统和现实情况,在两者之间进行取捨。草案采用了总统制,既有对传统习惯和国民心理的尊重,也期望政府的行政分支在未来能保持必要的稳定和效率。在我国台湾地区实行的“总统制”,以及香港、澳门地区实行的行政长官制,为在全国范围内实行总统制提供了相对亲切和稔熟的参照资源。相比之下,我们中国人对议会内阁制的实践则更为陌生与不适应。不过,在采用总统制的同时,草案中规定的一系列制度设置,亦可构成对总统权力的有效约束,以避免出现个人独裁的局面。



(5)一部好的宪法,当然应该合乎民主、法治、分权等现代政治原则,但又不能仅是对这些原则的一般宣示,而是应该将这些原则贯彻和内化到具体的製度设计和机构设置中去。草案特别注重宪法作为国家根本法的可操作性及规範作用,以保障人们在宪法一经施行後,便可遵循相关条款顺利组建必要的国家机关,并可较为明确地界定它们各自的权限。

(6)在前现代体制向现代体制转型的过程中,会有很多历史遗留问题需要解决。对这些问题进行公正而合理的处理,可以争取尽可能多的人对体制转型的认同与支持。因此,草案专设“过渡条款”一章,以保障转型过程的平稳和顺畅。

(7)最重要的一点是,草案特别强调对个人权利的尊重与保障。在今天的中国,政府机构的普遍腐败和社会治理的全面溃败,从一个角度来看,是因为对公共权力缺乏限制与约束,从另一个角度来看,则是因为对个人权利缺乏尊重和保障。为了改变不尊重个人权利的政治传统,草案先是在序言中将“保障个人自由”列为新体制和新政府存在的首要价值,继而在第一章详尽地规定了国民的各项基本权利。草案第一条还借鉴德国基本法第一条的内容,将“尊重和保护人的尊严”规定为一切国家权力的义务,并将基本权利视为有效约束立法、行政和司法的法则。德国基本法特别强调人的尊严与基本权利之重要,这既是对纳粹政权大规模侵犯和践踏人权的反思,也是对未来发生类似情形的警惕与防範。就国家权力对人权的侵犯和践踏而言,我们中国人已有太多惨痛的教训,因而亦有必要对此加以特别的防範。



(8)最後需要强调的是,任何想在这部草案中寻找特别新颖的内容的人,都一定会感到失望。因为,在编撰这部草案的过程中,创新从来都不是编撰者追求的目标。为了编撰这部宪法草案,编撰者既考察了自清末以降的本国製宪实践,也研习了近三十个国家的宪法文本、理论与实践,但这样做完全不是为了发明新颖的东西,而是为了吸取前人及他国的经验教训。无论是整部草案的总体架构,还是每一条文的具体规定,都只是尽力追求内容本身的合理、恰当及稳妥。若是别国宪法中有规定得特别好的条文,且又恰好契合中国的实际情况,编撰者甚至情愿原封不动地照搬过来。就这部草案的编撰而言,编撰者的主要目标,甚至可以说唯一的目标,是让它尽量合乎中国确立现代政体的现实需要。

各位代表,以上是我对现行“宪法”、现行政体、社会现状及中国政治现代化最优途径的真实想法。虽然我是以最坦率的方式表达自己的个人看法,但我无意冒犯任何人,更不想将自己的看法强加於任何人。我的看法不可能全是对的,有可能全是错的,更可能有些是错的,有些是对的;但无论是对是错,我作为中国公民之一员,将自己对公共事务的思考结果,提交给一群被称为“人民代表”的人来审视和参考,应该不算是特别不恰当的做法。

衷心祝愿各位代表身体健康,生活美满。
张雪忠
2020年5月9日



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