美国对他国的制裁还管用吗？

 

上任两周后，拜登总统要求缅甸撤回一场政变，并要求俄罗斯释放该国最著名的异见政治人士阿列克谢·A·纳瓦尔尼(Aleksei A. Navalny)。纳瓦尔尼被捕和判刑引发的抗议活动，在规模和力度上震惊了美国官员，很可能也震惊了克里姆林宫。

 

在这两起事件中，拜登都宣称，美国不会容忍颠覆民主的行为——对缅甸来说是推翻民主选举的企图。不需要仔细阅读他的评论，就能看出其中的潜台词：美国仍在努力应对一次类似的危险尝试的后果。

 

而且，在这两起事件中，拜登都暗示，制裁——美国最喜欢的、但现在被过度使用的工具——很快就会随之而来。

 

在许多批评川普政府的人看来，这是一个令人耳目一新的迹象，表明人权重新成为美国外交政策议程的首要议题。2月4日周四，拜登预计将在他就任总统后的首次外交政策演讲中阐述这一主题。引人注目的是，他计划在经常被川普总统称为“深层政府”的大楼里发表演讲。

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但是，以恢复美国在世界行动上的道德为主题展开活动，要比让任性的威权政客和将军们改变他们的行为容易得多。

 

在缅甸和俄罗斯这两个截然不同的案例中，拜登将发现，多年的制裁疲劳（川普政府期间加剧了这种情况），以及美国影响力的下降，将导致兑现承诺的难度远远高于他担任副总统的时候。但是，尤其是在俄罗斯一事中，他可能也会看到一些新的机会。

 

“我们陷入了这样一个陷阱，即制裁是解决所有问题的捷径，”芝加哥全球事务委员会(Chicago Council on Global Affairs)总统、贝拉克·奥巴马(Barack Obama)总统任内的驻北大西洋公约组织(North Atlantic Treaty Organization)大使伊沃·H·达尔德(Ivo H. Daalder)于周三指出。“这些制裁表现出你是在意的，并且也让人付出代价，然而这通常不足以改变行为。”

 

但他指出，“你必须注意，总统经常采取这些措施，是因为其它所有办法的代价似乎都太高了。”

 

而难以面对的真相是，如果执行不当，制裁也可能适得其反。

 

包括日本在内的盟友本周提醒道，惩罚缅甸军方有可能使缅甸的将军们进一步投入中国的怀抱。北京已经在为缅甸的许多大型基础设施项目提供资金和建设，其中包括由中国电信巨头华为牵头为世界上最被孤立的国家之一安装5G手机网络的项目。毫无疑问，中国领导人会欢迎美国新的制裁措施，以此证明华盛顿是一个不可靠的伙伴。

 

国务院官员周二承认，组织政变的四名高级将领已经受到制裁。不用说，这些制裁并没有阻止他们推翻长达十年的民主进程。（这对被罢黜的文官领导人昂山素季也没什么益处。她曾获得诺贝尔和平奖，但却为残酷对待罗辛亚穆斯林的军队辩护，其声誉已经不可挽回地被玷污。)

 

威胁俄罗斯总统弗拉基米尔·V·普京(Vladimir V. Putin)则将更加困难。

 

2014年，围绕美国是否应该因俄罗斯入侵乌克兰东部而对其实施迄今为止最严厉的制裁，以及是否应该支持在乌克兰采取实体和虚拟战争相结合的策略等问题，奥巴马政府内部存在争议，拜登参与了辩论。六年多过去了，这一制裁方案未能实现它的唯一目标：迫使普京改变路线，撤走他的军队，停止骚扰一个拥有主权的前苏联国家。

 

因此，当美国谴责对纳瓦尔尼的判决时——这位活动人士中毒并被捕，导致俄罗斯各地发生抗议，当局围捕了一万多人——拜登的高级助手们认识到，用其中一个人的话说，具体到克里姆林宫，“我们已经没什么可制裁的了。”

 

拜登的助手们表示，现在的不同之处在于，他们将努力与盟友协同施加压力，过去四年里，川普拿着手机在Twitter上下令实施新的制裁或关税时，基本上忽略了盟友的观点。（那些推文很少是由侵犯人权引发的。）

 

当然，普京最喜欢的就是把纳瓦尔尼和抗议者们描绘成美国试图破坏俄罗斯稳定的工具。美国上一次因为他在莫斯科压制民主的天性而直接攻击他，还是在近10年前，时任国务卿希拉里·罗德姆·克林顿(Hillary Rodham Clinton)指责他操纵议会选举。

 

普京指责她向“我们国家的一些行动者”发出了“信号”，美国情报分析人士后来得出结论，俄罗斯窃取民主党人的电子邮件并公布，以便在2016年总统选举中让她难堪，这是一种直接报复。

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但在拜登的白宫之内，人们希望，成千上万俄罗斯人被政府试图杀死纳瓦尔尼先生的故事所激怒，走上街头抗议，这可能是美国的机会。拜登政府官员表示，如果在欧洲盟友帮助下巧妙地执行制裁，许多普通俄罗斯人可能会对此表示欢迎，认为这表明美国站在他们一边。

 

“突然之间，俄罗斯出现了一个新的政治环境，许多人都在观察世界的反应，从拜登开始，”曾在几届政府任职，先后负责苏联和俄罗斯事务的斯蒂芬·谢斯塔诺维奇(Stephen Sestanovich)说。

 

“一般说来，对民主的支持，在与一个国家内部对改革和自由的强烈推动相结合时，效果才是最明显的，”目前在哥伦比亚大学(Columbia University)的国际与公共事务学院担任教授的谢斯塔诺维奇说。“在俄罗斯，我们很久没看到这种情况了，直到现在。”

 

事实上，纳瓦尔尼的莫斯科反腐败基金会(Anti-Corruption Foundation)的总干事弗拉基米尔·阿舒尔科夫(Vladimir Ashurkov)上周致信拜登，要求他对积极参与“普京政权压迫和腐败行为”的35名俄罗斯人实施制裁。

 

“西方必须制裁那些把操纵选举、窃取预算和下毒作为国家政策的决策者，”他写道。该组织还发布了一段视频，曝光了据说是普京的寡头朋友耗资10亿美元为其建造的一座宫殿。

 

当然，在川普时代，推动民主始终是一个包含着算计的策略，在使用上前后不一，以至于削弱了美国的主张。

 

川普很少谈及中国在香港的滥权行为，或者朝鲜的集中营，他要和这些政府达成协议。他对中国的看法在其执政的最后一年才有所改变，彼时他开始将新冠病毒归咎于中国，称其为“中国病毒”。虽然美国的情报部门认为王储穆罕默德·本·萨勒曼(Mohammed bin Salman)与持不同政见的记者贾迈勒·卡舒吉(Jamal Khashoggi)的遇害有关，但他说，他不打算严惩沙特阿拉伯等朋友，只要他们继续购买美国的武器。

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拜登面临的挑战是，他要表现出更多的一致性——有迹象表明，他的政府将公布卡舒吉一案的证据（相关敏感信息暂不公布）。但与前几任总统相比，他的筹码要少得多。

 

其中一个原因是，近年来美国的制裁已被证明并非那么可怕。

 

以伊朗为例，川普身边的许多人认为，对石油出口进行数年的打压可以破坏伊朗政府，或者至少如川普本人所预测的那样，迫使该国领导人达成一项新协议。但这两种情况都没有发生。

 

川普搬回他位于佛罗里达州的马阿拉歌庄园。年事已高、压力重重的阿亚图拉·阿里·哈梅内伊(Ayatollah Ali Khamenei)，却还在位置上。

 

加征关税也没有改变中国的行为。该国加速了对香港的镇压，加强了对穆斯林少数民族的管控，并对台湾发出了新的威胁。

 

值得注意的是，新任国务卿安东尼·J·布林肯(Antony J. Blinken)在上任第一天就告诉记者，他在中国问题上同意前任迈克·庞皮欧(Mike Pompeo)的观点，即“对维吾尔人实施了种族灭绝，这一点没有改变”。

 

让中国为种族灭绝付出怎样的代价，可能是他接下来的复杂任务之一。